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Quelques modiques conséquences des APE

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Les bureaucrates européens obsédés par le libre-échange ont réussi à fourguer une version revue et corrigée (mais toujours aussi scrognogneuse) des APE aux Etats africains, dans l’indifférence générale des populations locales, non-informées, non-consultées, et sous-mobilisées par des fragments de société civile. Pourtant, il s’agit d’un événement historique grave, non pas à cause du texte des accords lui-même, mais à cause de tout ce qu’il comporte comme démission de notre part, et conséquences négatives pour l’Europe également.

Commençons déjà, cependant, par mettre en perspective la question, en nous servant ici et là du cas du Niger.

Le commerce extérieur, qui est visé par les APE, est un élément moteur de toute économie, et, en ce qui concerne un petit pays pauvre et enclavé comme le Niger, un élément vital. Entre autres effets délétères, les APE auront un impact négatif sur la compétitivité des produits agricoles et du tissu industriel balbutiant des pays africains, ainsi que sur leurs recettes douanières, qui vont chuter. Et leur « policy space » (autonomie dans l’élaboration de politiques publiques) aussi bien à l’interne que par rapport aux partenaires extérieurs, en particulier non européens, va se rétrécir davantage. Mais d’abord, que sont ces APE ?

Il s’agit d’accords censés remplacer ceux de Lomé et de Cotonou qui, depuis 1975, permettaient à certains produits des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique d’entrer en Europe hors taxe. Surtout, les accords de Lomé I (1975) et Lomé II (1979) avaient introduit des instruments de stabilisation des revenus agricoles et miniers des pays ACP (le Stabex et le Sysmin) qui obligeaient de façon contractuelle l’Europe – alors la CEE – d’aider ces pays en voie de développement à travers un mécanisme de compensation des pertes commerciales, géré par le Fond Européen de Développement. Les motivations géostratégiques étaient centrales dans la perspective européenne de l’époque : un document de la Commission européenne de 1996 reconnaît en toute franchise que ces accords avaient servi à l’Europe à défendre ses intérêts « économiques et géopolitiques à l’ère de la Guerre froide », ajoutant plus spécifiquement que « les inquiétudes soulevées en Europe par le premier choc pétrolier, c’est-à-dire la crainte de manquer de matières premières et le désir de préserver des marchés outre-mer de valeur, se sont combinées à ces intérêts géostratégiques. » Ces craintes et inquiétudes européennes avaient renforcé la marge de manœuvre des pays ACP dans la seconde moitié des années 1970.

Par la suite, cependant, les Européens ont cherché de façon tenace à renverser la vapeur. Il apparaissait, dans tous les cas, que ces accords n’avaient aucun effet sur l’économie en particulier des pays africains qui, contrairement à ceux des Caraïbes et du Pacifique, ne tiraient aucun profit significatif des concessions européennes. 80% des produits exportés par les ACP vers l’Europe étaient des produits du secteur primaire à haute intensité de main d’œuvre, dont l’importation en Europe a continuellement décliné entre 1975 et 2000. Du coup, le Stabex et le Sysmin n’ont pas empêché que la dette des ACP ait cru de manière vertigineuse durant la période « Lomé ». En fait, les pays ACP, et en particulier les pays africains, sont devenus encore plus pauvres au cours des années 1980-1990 qu’auparavant (pour diverses raisons indirectement liées à « Lomé »). « Lomé » ne servait donc à rien, et violait de plus les règles de l’OMC sur le libre-échange. Les pays africains ont besoin d’un véritable partenariat pour le développement, et non d’un respect dogmatique des règles de l’OMC, mais l’UE a profité de l’incompatibilité entre « Lomé » et l’OMC pour jeter le bébé avec l’eau du bain, c’est-à-dire l’idée du partenariat pour le développement avec un modèle (« Lomé ») qui ne marchait pas. Cela était d’autant plus une évidence pour l’UE qu’elle devait faire face désormais à de nouvelles lignes de défense de ses intérêts économiques qui comprennent, aujourd’hui, les effets de l’élargissement de l’Union aux pays d’Europe de l’Est et le fait que le marché africain est pris d’assaut par de nouvelles puissances économiques (les BRICS), sans compter les Etats-Unis et leur AGOA.

Bruxelles proposa donc aux Africains de nouveaux accords, les APE.

On peut résumer l’idée des APE en une phrase : « On permet à 100% de vos produits d’entrer sans droits de douane sur notre marché, et vous faites la même chose pour 80% des nôtres ». La clause de non-réciprocité qui protégeait les marchés africains saute ainsi. Cela paraît équitable, sauf que l’agriculture européenne est fortement subventionnée et bénéficie d’une intégration régionale avancée, tandis que l’agriculture africaine reste soumise aux dogmes libéraux et existe dans des cadres régionaux très fragmentés. De plus, les Africains doivent accorder à l’UE le statut de Nation la Plus Favorisée (NFP), ce qui veut dire qu’ils doivent automatiquement étendre à l’UE tout avantage commercial plus favorable qu’ils accorderaient, dans l’avenir, à un autre partenaire commercial. Comme ces accords sont évidemment coûteux et incertains pour les Africains, l’UE a eu recours à une batterie d’interventions tactiques pour parvenir à ses fins, y compris la promesse d’une aide accrue et des menaces de mesure de rétorsion. Comme ces interventions n’aboutissaient pas, l’UE a décidé unilatéralement d’une date butoir (le 1er octobre 2014) au delà de laquelle plus aucune négociation de partenariat n’allait être désormais sur la table. Les Africains ont capitulé en juillet dernier, au niveau de leur exécutif. Il est, cependant, encore possible de bloquer le processus au niveau des parlements. Mais pourquoi faut-il le faire ? Parce que, comme je l’indiquais plus haut, les conséquences négatives l’emportent de loin sur les positives, notamment (1) eu égard aux résultats pour le moins décevant de « Lomé » et (2) du fait de l’impact sur la compétitivité commerciale, les recettes douanières, le « policy space » et l’intégration africaine.

Pour commencer ce bref récapitulatif des désavantages terminaux des APE pour l’Afrique, il faut peut-être noter certaines choses qui se sont dites en Europe même. Dès 2005, une déclaration de la Chambre des Communes, à Londres, énonçait ceci : « Les APE doivent être conçus de façon à œuvrer au développement sur le long terme (…) Dans cette optique, nous estimons que, dans ses travaux sur les APE avec les régions ACP, l’UE se doit d’adopter une approche non mercantiliste et éviter de poursuivre des intérêts agressifs. Les pays en développement peuvent bénéficier de la libéralisation avec le temps, mais seulement lorsqu’ils disposeront des capacités économiques et des infrastructures leur permettant de commercer de façon concurrentielle. En l’absence de telles conditions, la libéralisation commerciale peut s’avérer préjudiciable. » Et les parlementaires britanniques de recommander qu’on laisse à chaque région ACP la libre décision en matière de « timing, de rythme, de séquençage, et de produits inclus » dans les accords, en tenant compte de l’état de développement et de pauvreté des pays concernés.

En 2012, tout en recommandant à l’Assemblée nationale française de ratifier la loi sur les APE, Christiane Taubira, alors nommée par le président Sarkozy rapporteure sur le dossier, énonce de fortes réserves : « Le cœur du problème », expliqua-t-elle dans sa réponse aux questions des députés, « est l’idée d’établir un partenariat alors que les relations avec les Etats sont déséquilibrées : entre l’Union européenne et les Etats ACPE, le déséquilibre est patent. Le terme de partenariat apparaît à plusieurs reprises dans l’accord, mais il n’a guère de traductions concrètes. Quant à un prétendu lien entre le commerce et le développement, il est prouvé depuis longtemps, qu’il n’existe pas. »

L’UE, en tout cas, a passé outre, confiant le traitement des accords à sa très agressive direction du commerce et nullement à celle du développement. Quelles seraient donc les conséquences les plus graves pour nous autres ? Je pense qu’on peut en mentionner au moins quatre : (1) impact sur les structures de l’économie, (2) impact sur les recettes douanières, (3) impact sur le « policy space » en matière de politique commerciale et (4) impact sur l’intégration régionale.

Un mot sur chaque point.

Désordre dans nos économies

Pour se développer, les économies africaines ont besoin de se diversifier, en particulier à travers la croissance de l’activité industrielle. La dépendance des économies africaines à l’égard d’un ou deux produits de rente (agricole ou minière) condamne la majorité des populations africaines à la pauvreté. Les produits de rente agricole n’enrichissent pas les producteurs, mais les intermédiaires et (à travers des taxes d’exportation) l’Etat. Même si les producteurs sont rémunérés, ils ne constituent en général qu’une petite minorité de la population, et, dans tous les cas, leur rémunération est le plus souvent modeste. Les produits de rente minière ne produisent de revenus que pour l’Etat ou les autorités locales et, dans certains cas, ils sont à l’origine de problèmes de redistribution pouvant mener à des conflits et à des crises politiques. Les revenus dégagés peuvent servir à financer des politiques de développement, mais ils sont vulnérables aux caprices du marché. Le plus sûr est donc de transformer l’économie de façon structurelle afin que les richesses proviennent des activités des citoyens, les rentes ne constituant dès lors que des forces économiques d’appoint. Seul le développement industriel peut aboutir à un tel résultat.

C’est dans cette optique que la CEDEAO a adopté, en juillet 2010, la Politique Industriel Commune de l’Afrique de l’Ouest (PICAO), avec un triple but : créer des infrastructures régionales capables de soutenir la politique industrielle, mettre en place les capacités industrielles de base capables de tirer avantage des matières premières dont regorge la région, et développer la production de bien manufacturés pour l’exportation. Afin d’atteindre ces objectifs, d’autres secteurs de l’économie régionale doivent être organisés pour concourir à leur succès. De ce fait, la Politique Agricole Commune de la région doit se structurer de façon à garantir la sécurité alimentaire des Ouest-africains par la diversification et la complémentarité de ses filières. L’agriculture ouest-africaine telle qu’elle existe aujourd’hui ne permet pas de mobiliser de larges sections de la population – majoritairement rurale – pour l’effort d’industrialisation, parce qu’elle entretient une économie de la survie.

Considérant que le diagnostic a été bien fait et que les solutions sont connues, le problème central demeure que les chefs des Etats de la région ne manifestent aucune volonté réelle de s’engager dans ces efforts, en dépit d’innombrables discours et d’interminables réunions au sommet ou entre ministres et technocrates. Comme si la situation n’était pas déjà assez compliquée, les APE viennent donc jeter un pavé dans cette mare stagnante. Car ce que les Européens proposent aux Africains avec ces accords, c’est précisément de prendre la direction inverse de celle décrite plus haut, et de spécialiser leurs économies régionales à dépendre de quelques produits agricoles de rente. Dans un rapport austère sur l’impact économique et social des APE, un groupe d’experts de la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique note que « les outils de la politique commerciale, tels que les droits de douane ou les quotas, ont un effet indirect sur les prix relatifs des denrées produites dans un pays donné. Lorsque la combinaison d’articles et de services offerts change, la demande en matière de facteurs de production change également. Par conséquent, il est difficile de concevoir un contexte où les changements en matière de politique commerciale n’affecteraient qu’un secteur. » En langage courant, il est difficile d’imaginer que la direction prise par votre politique commerciale n’aura pas d’effets directs ou indirects sur la structure de votre économie. Et le fait est que cet impact sera d’autant plus direct que la structure de votre économie est simple. Si vos denrées commerciales sont au nombre de deux ou trois, comme c’est le cas pour une majorité de pays africains, la politique commerciale aura plus d’effets structurants (et déstructurants) que si, comme un pays d’Europe occidentale, votre mix d’articles et de services contient des milliers de rubriques commerciales sur l’international. Donc si notre but c’est de nous industrialiser, accepter les APE en l’état structurera nos économies d’une façon qui créera des difficultés (d’ordre économique) pratiquement insurmontables pour la politique d’industrialisation. C’est la raison clairement donnée par le Nigeria pour bloquer la signature des accords en dépits des efforts du Ghana et de la Côte d’Ivoire – pays dont les élites commerciales tiennent à préserver la manne du cacao et des bananes, exploitée en partenariat avec des sociétés européennes souvent juteusement subventionnées !

Recettes au rouge, orages sociaux…

Dans la plupart des pays africains, les recettes douanières constituent une portion considérable des revenus des Etats. Dans un rapport parlementaire de 2008, qui, lui, était résolument hostile aux APE, Christiane Taubira avait averti qu’avec la réduction drastique des recettes fiscales douanières, les APE allaient « procéder durablement au désarmement des Etats » en Afrique. Il faut se rappeler qu’à cette époque, la signature des accords était bloquée par le Nigeria qui ne voulait pas accepter le niveau de désarmement tarifaire externe décidé au sein de l’UEMOA et rappelait aux Etats de la région les impératifs de la politique industrielle. Le désarmement tarifaire externe de l’UEMOA a déjà eu un impact négatif significatif sur les revenus de l’Etat du Niger. Entre 1980 et 2002, le rapport entre les recettes de l’Etat et le PIB est tombé de 14 à 10% du fait de l’impact négatif de la libéralisation commerciale entreprise surtout à la fin des années 1990. En 1994, à la suite de la dévaluation du franc CFA, les recettes douanières ont fait un bond en avant, passant de 2,5 milliards cette année-là à 12,9 milliards l’année d’après : mais dès l’introduction des Tarifs Extérieurs Communs de l’UEMOA (très bas et destinés à favoriser l’ouverture commerciale de la zone UEMOA), ces recettes se sont effondrées. Elles signifiaient certes un déficit de la balance commerciale pour le pays (puisque le commerce nigérien est principalement de l’importation), mais avec les TEC de l’UEMOA, nous avons perdu les recettes et gardé le déficit de la balance commerciale !

Les APE vont aggraver cette situation, avec des conséquences politiques et sociales imprévisibles. Il faut se rappeler qu’en 2004 par exemple, pour remédier aux pertes de revenu de l’Etat, les institutions financières internationales avaient poussé les dirigeants du Niger à avoir recours à un moyen apparemment simple et facile d’augmenter la pression fiscale interne, l’extension de la TVA : cela a eu pour conséquence immédiate une résistance massive des consommateurs urbains (« Coalition Equité-Qualité », etc.) qui ne put être jugulée qu’à grand peine par le gouvernement de l’époque. Une étude de Ali Zafar, expert de la Banque mondiale, publiée en février de cette année-là, concluait qu’une ouverture commerciale supplémentaire serait nuisible au Niger, autant du point de vue de la croissance que du bien-être général de la population. En particulier, indiquait-il, la signature d’accords de libre-échange avec l’Union Européenne entraînerait des effets négatifs pour le Niger de plus de 1% du PIB et aurait un « impact ambigu » (façon experte de dire « peu encourageant ») sur les industries locales – le seul effet positif portant naturellement sur le commerce.

Il faut bien comprendre, à cet égard, qu’une politique économique n’a rien de neutre ni d’innocent et implique toujours un transfert ou une redistribution de revenus : les APE, au stade de (sous)-développement où se trouve le Niger, et en tenant compte de ses faibles capacités institutionnelles (notamment pour contrôler la corruption et la fraude fiscale), signifieraient qu’une minorité d’opérateurs économiques vont effectivement s’enrichir, mais que les recettes fiscales (en particulier douanières) de l’Etat vont décroître encore davantage et que, par conséquent, pour y remédier, l’Etat va être tenté de trouver de nouveaux moyens d’étendre sa fiscalité. Cela n’est pas en soi un mal : la pression fiscale de l’Etat du Niger, même comparée à celle des autres Etats de la bande sahélienne, est très légère – en fait, c’est la plus légère de toutes. Et si la fiscalité a des coûts politiques – personne n’aime payer des impôts ! – elle est aussi un mécanisme clef de coagulation du contrat social, qui force les dirigeants à acquérir un sens des responsabilités vis-à-vis des citoyens dont ils prennent l’argent et à qui ils doivent donc rendre compte. Mais les causes d’une politique fiscale déterminent aussi ses résultats économiques et la nature du contrat social qu’elle implique. Si un régime fiscal est adapté à une politique d’ouverture commerciale plutôt qu’à une politique industrielle, le résultat sera la création de commerçants milliardaires financée par la pochette de la petite ménagère de Lacouroussou – transfert du pauvre vers le riche typique des libéralisations mal entendues.

En revanche, un régime fiscal adapté à la politique industrielle forcera l’Etat à investir dans la formation, les infrastructures et la création d’emplois, et donc à se soucier de la majorité de la population. Comme cela a été montré dans le point précédent, avec les APE, on n’en prend pas le chemin !

Mariage forcé

Les APE réduiront aussi notre « espace politique ». Arguant du fait que les accords prendraient en compte nos inquiétudes légitimes (ce qui, en réalité, reste à démontrer) et que l’Union Européenne est notre premier « aideur », les Européens ont intégré dans les APE la clause de la Nation la Plus Favorisée (NPF) qui est directement destinée à contrer l’influence de puissances commerciales équivalentes (Chine, Etats-Unis, etc.). La clause est réciproque, mais il est évident que si l’UE étend au Japon des avantages dans le marché de l’automobile, les pays africains, qui n’ont pas d’industrie automobile, ne sauraient en profiter. Du coup, nous serons encore plus cantonnés dans le rôle des vendeurs de coton et de bananes avec nos collègues d’Amérique centrale et des Antilles. La clause, dans tous les cas, réduit les munitions dont nous disposerions dans des négociations économiques avec des pays industrialisés extra-européens. Supposons par exemple que nous voudrions que la Chine, en échange d’avantages commerciaux, organise un transfert de technologie nous permettant de développer un segment d’industrie locale. Il se peut qu’en cette occurrence, la Chine ne voie pas l’intérêt de le faire parce qu’il s’agirait peut-être d’un secteur où elle serait en concurrence avec l’Europe, et où la NPF la priverait de son avantage. Ce genre de clause fait sens dans des rapports entre économies de force équivalente, non pas entre les Européens et nous.

Désintégration régionale

Reste enfin le problème de l’intégration régionale. Les Européens nous susurrent qu’en signant les accords au plan régional, et non pays par pays, ils renforcent notre processus d’intégration régionale, créant une manière de convergence et de solidarité entre pays d’un bloc donné (CEDEAO, ECA, etc.). En réalité, si les Européens ont préféré cette voie, c’était parce qu’il est plus simple de négocier avec quatre ou cinq blocs régionaux qu’avec une cinquantaine d’Etats différents – d’autant plus qu’avec les blocs régionaux, on aura facilement recours à la tactique du « diviser pour régner ». Notre région, qui s’est vite trouvée la plus « avancée » dans les négociations avec l’UE, est un bon exemple de cela, puisqu’elle est déjà divisée entre UEMOA et CEDEAO, et que, au niveau de la CEDEAO, l’UE a pu opposer la Côte d’Ivoire et le Ghana au Nigeria. De cette façon, l’UE a plutôt affaibli que renforcé notre processus d’intégration. Ce que certains activistes africains et européens demandaient à cet égard, c’était un moratoire d’une décennie permettant aux Etats africains d’organiser ce que d’aucuns ont appelé un Continental Free Trade Area (CAFTA) avant tout accord avec l’UE, l’idée étant de préempter une intégration asymétrique avec l’économie européenne par la création d’un bloc commercial africain pour l’instant inexistant. Il est vrai que ce n’est pas la faute des Européens si nous avons tardé à impulser la mise en place d’un tel bloc, mais ce n’est pas une raison pour sacrifier ce projet à quelque chose qui risque de la compromettre pour longtemps – sinon pour toujours.

Résultat des courses

Etant donné ces divers éléments que j’ai schématiquement brossé, on peut se demander pourquoi les chefs d’Etat africains ont accepté de signer les APE – d’autant plus que l’alternative, le basculement dans le Système des Préférences Généralisées de l’UE, n’est pas beaucoup moins favorable ! La réponse à cette question pourrait faire l’objet d’un autre billet. Une autre question qu’il convient de se poser, cependant, c’est aussi pourquoi les Européens nous ont imposé ces accords. Ici encore, on n’en finirait pas d’épiloguer : mais la question fait sens parce que la conséquence la plus directe de ces accords, s’ils en viennent à être ratifiés tels quels, sera de contribuer à prolonger l’état de sous-développement des économies africaines, et donc leur capacité exponentielle à générer de la pauvreté et des immigrés désespérés en direction de l’Europe. Dans leur avare myopie, les Européens ne se rendent pas compte que leur véritable « Frontex » (ce système sécuritaire complété par un glacis maghrébin à travers lequel ils espèrent contenir la montée des Sub-sahariens) est précisément ce qu’ils essaient d’empêcher les Africains d’accomplir : un programme autonome et auto-entretenu de développement d’abord !

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