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De quoi la démocratie et le développement sont des effets…

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La démocratie, disait Thandika Mkandawire aux Africains dès 1988 – à une époque où ce régime politique n’était encore qu’un élément rare et exotique de la vie politique du continent – ne mène pas au développement. L’idée était alors de plus en plus promue par la diplomatie des pays anglo-saxons (la France l’embrassera, comme on le sait, au sommet de La Baule, en juin 1990) et certains intellectuels africains la défendaient. Selon Mkandawire – à mon avis le meilleur penseur africain en matière d’économie politique actuellement en exercice – ces affirmations étaient non seulement erronées, mais dangereuses. La démocratie a ses propres vertus : servir au développement n’en fait pas partie. Elle n’est pas un obstacle au développement, bien entendu, et elle peut y contribuer à sa façon : mais elle n’en est pas une implication nécessaire. Il vaut mieux, conseilla-t-il, la promouvoir sur la base de ses propres vertus, qui sont grandes. Sinon, on risque de créer une déception chez les Africains, qui finiront bien par se rendre compte, un jour, que l’équation « démocratie = développement » est fausse, et pourraient conclure de ce fait qu’une équation inverse (mais tout aussi fausse) serait vraie, à savoir « démocratie = sous-développement ».

Si Mkandawire a eu raison de mettre en garde les promoteurs de la démocratie, il faut tout de même reconnaître, aussi, que lorsqu’on est dans la situation des Africains, il est logique de s’attendre à ce que le type d’organisation politique qu’on adopte serve au développement. Il paraît plus urgent, dans tous les cas, de mettre fin aux nombreux problèmes souvent dramatiques et tragiques sous-entendus par la froide formule « sous-développement » que d’être régi correctement par un certain type de régime gouvernemental. Mkandawire fait partie d’un groupe de spécialistes de l’économie politique qui font souvent remarquer que la plupart des éléments du libéralisme politique sont la conséquence d’un facteur politique qui est déterminant dans le processus de développement. Pour dire cela de façon simplifiée (et quelque peu simpliste) : la démocratie – le libéralisme politique, l’état de droit – et le développement n’ont pas de rapport de cause à effet parce qu’ils sont tous deux des effets d’une autre cause. Et cette cause, c’est l’Etat. J’ai moi-même expliqué cela en termes de hardware et de software, et aussi de marmites et de condiments. L’Etat, c’est le hardware, le régime politique, c’est le software ou, si vous préférez, le système d’exploitation. Cela peut être indifféremment la démocratie libérale, la dictature, la théocratie, etc. Sans hardware en bon état de marche, cela va donner des plantages incessants. Bien sûr, le hardware (l’Etat) ne sert à rien sans le système d’exploitation (le régime politique). Si, par ailleurs, vous combinez un bon hardware avec un système d’exploitation qui vous paraît déplorable (une forme d’autoritarisme, disons), le système d’exploitation marchera correctement et produira des résultats satisfaisants au plan technique – même si, d’un point de vue esthétique, ces résultats vous paraissent laids. Ainsi, l’Etat chinois, apparié à un régime hors nomenclature – nous savons qu’il ne s’agit pas d’une démocratie libérale, mais nous ne savons pas ce qu’il est – produit des résultats techniques qui, tout en ayant leurs problèmes, témoignent d’un progrès rapide et remarquable ; d’un point de vue éthique, cependant, ceux qui en tiennent pour le libéralisme politique peuvent lui opposer de solides objections. Comparez avec le Mali : en 1991, ce pays a opté pour le libéralisme politique, mais en ayant un Etat en très mauvaise condition, et, qui plus est, en voie de démantèlement rapide par les ouvriers du « consensus de Washington ». Les Maliens – mais pas qu’eux – auraient dû se concentrer autant sur le hardware que sur le software. Il est vrai qu’ils manquaient de l’autonomie des Chinois : ce sont les Occidentaux qui les ont forcé à abandonner la construction de l’Etat, et c’est sous la pression des Occidentaux qu’ils se sont lancés dans la démocratisation. Ils paient au prix fort ces « choix » risqués et imprudents.

Mais le Mali n’est que le miroir brisé d’un problème plus répandu. Il est révélateur aussi du fait que la démocratisation a compliqué le processus de construction de l’Etat en Afrique. La démocratie est un régime politique qui est plus exigeant, vis-à-vis des capacités de l’Etat, que la dictature, en partie parce qu’il met à nu une division constitutive de l’Etat que les systèmes autoritaires ont tendance à « flouter » : la division entre les institutions politiques et les institutions administratives. Dans une dictature, on peut avoir l’impression que l’appareil d’Etat est purement administratif, parce que les institutions politiques, lorsqu’elles existent formellement, ne sont pas véritablement des institutions politiques. Une assemblée nationale, dans un système de parti unique, peut jouer un certain rôle politique (par exemple, celui de créer des canaux d’influence ou de disposer d’un pouvoir de patronage, le dictateur étant en mesure de récompenser ceux qui le soutiennent par des positions prestigieuses mais inoffensives), mais elle n’a pas de pouvoir politique. Dans une démocratie, les institutions politiques prennent vie et pouvoir, et la logique organisationnelle de l’Etat en est profondément modifiée. C’est un aspect de la démocratisation qui n’a absolument pas été étudié, en partie parce que la science politique, qui est née pour étudier l’Etat, a cessé de le faire il y a quelques décennies et ne se pose plus les questions qui auraient permis d’approcher cette problématique. En partie, l’action des différentes composantes de l’appareil d’Etat est soumise aux divers processus politiques à travers lesquels la démocratie régule – partiellement – l’action de l’Etat. Dès lors, ces institutions politiques – qui sont déterminantes pour le fonctionnement de l’Etat – deviennent une arène de lutte politique, puisqu’en les contrôlant, on parvient à contrôler de façon décisive l’ensemble de l’appareil d’Etat. Dans le régime démocratique tel qu’il existe aujourd’hui, ces institutions sont généralement un organe exécutif (présidence, poste de premier-ministre), un organe législatif et un système judiciaire suffisamment autonome (formellement et matériellement) pour garantir le fonctionnement de l’état de droit. Le contrôle des organes exécutifs et législatifs permet généralement de dominer l’appareil d’Etat, et, pour cette raison, la tentation est forte de contrôler le processus politique menant au contrôle de ces organes.

Il faut bien comprendre ce petit point. Là se situe la différence entre le comportement de nombre de politiciens africains – quoique pas tous – et ceux des pays occidentaux. Tous les politiciens veulent contrôler les organes exécutifs et législatifs, mais les politiciens occidentaux laissent libre cours au processus politique. Les Africains le font rarement. On voit encore en ce moment le président burkinabé prêt à tout pour maîtriser le processus politique constitutionnel destiné à mettre un terme à son règne prolongé afin de continuer à contrôler ces organes. La tendance semble inhérente à l’état actuel des systèmes politiques africains. Dans des circonstances légèrement différentes mais très comparables, divers chefs d’Etat ouest-africains se sont, par le passé, engagés dans la même voie que Compaoré : Sani Abacha, en 1998, Olusegun Obasanjo en 2007, Tandja Mamadou en 2009, Abdoulaye Wade en 2012. Tous ont échoué – et Abacha en mourut même. Mais cela ne décourage pas les autres. Je me rappelle qu’en 2009, on disait que si Tandja réussissait son coup, il déclencherait une mode dans la sous-région. Curieusement, on dit la même chose de Compaoré aujourd’hui, et on ne suppose pas que l’échec répété des « précurseurs » consignerait ces pratiques à la poubelle de l’histoire. Mon but, cependant, n’est pas d’analyser cette question précise. Plutôt, j’aimerais attirer l’attention sur le fait que, de cette manière, les politiciens africains contribuent à l’affaiblissement de l’Etat. La démocratie peut renforcer l’Etat en Afrique si elle parvient à fonctionner « normalement », c’est-à-dire si les processus politiques menant au contrôle des institutions politiques ne déséquilibraient pas l’agencement de l’Etat. « Normalement » n’est pas tout à fait le terme. Mais, suivant une logique fonctionnelle, chaque régime politique renforce les instruments étatiques dont il fait le plus usage. D’une manière générale, à cause de l’importance de l’autonomie du système judiciaire intégré à l’Etat symbolisée par la formule « état de droit », la logique démocratique doit, par exemple, aboutir au renforcement de l’institution judiciaire, ce qui contribue à améliorer notablement les capacités routinières et les performances de l’Etat à maints égards. C’est quelque chose dont les dirigeants chinois se sont rendus compte. Le Parti Communiste Chinois (PCC) a bouclé hier son 4ème plénum en déclarant que le parti doit gouverner la Chine suivant la constitution, et qu’il doit se gouverner lui-même d’après les règles internes au parti. Cette déclaration sibylline exprime la volonté de rendre active une forme d’état de droit qui fonctionnerait dans le cadre spécifique du régime chinois. Elle veut dire que le parti userait des règles constitutionnelles et législatives (ces dernières dérivées des premières) pour réguler de façon plus stricte le comportement des élites gouvernantes, notamment au niveau local. Il s’agit là de l’aboutissement d’une réflexion sur la lutte contre la corruption dont on avait déjà eu des prodromes dans les propos de Xi Jinping sur « gouverner la Chine par le droit ». L’analyse de l’opinion libérale (y compris en Chine) mésinterprète largement ce programme pour deux raisons : 1.) Elle pense – sur la base de l’expérience de la démocratie libérale – qu’il ne peut y avoir d’état de droit sans système judiciaire autonome ou, pour reprendre la terminologie libérale, « séparé » des autres institutions politiques (en fait, le système judiciaire est une institution à la fois politique et administrative, ce qui rend son autonomie très ambiguë, y compris dans les démocraties occidentales) et 2.) Elle a tendance à poser le problème en termes de « l’Etat contre le secteur privé », en parant ce dernier de toutes les vertus. Les postulats du programme chinois sont objectifs (ils fonctionnent aussi dans le contexte libéral, bien que les libéraux évitent de mettre l’accent sur cela) : 1.) le système judiciaire met en œuvre une fonction régulatrice de l’Etat, une fonction de décrassage, qui renforce ses capacités et sa légitimité. Dans ce but, il lui faut effectivement un degré d’autonomie lui permettant de frapper à peu près partout. Dans les démocraties, cette autonomie est inscrite dans la constitution, et le système politique (multipartite) se doit de la respecter. Le programme chinois énonce la même formule, mais c’est un système politique de parti unique qui doit respecter l’autonomie du système judiciaire. Donc, à y regarder de près, le fondement réel du scepticisme des libéraux réside dans la différence de système politique, et non dans une différence de logique essentielle entre les deux approches. Et 2.) Même si les libéraux aiment à croire que l’Etat tend naturellement vers une forme de tyrannie qui empêcherait le développement du secteur privé, la réalité – que nous connaissons bien en Afrique – est que ce dernier ne saurait prospérer sans l’encadrement du premier. Ceci renvoie d’ailleurs à une théorie néolibérale qui inspire par certains côtés les actions des dirigeants chinois, l’ordolibéralisme. Il s’agit d’une forme de néolibéralisme qui s’est développée surtout en Allemagne, après 1945, et qui, en gros, s’oppose aussi bien à l’interventionnisme dirigiste qu’au laisser-faire pur. Le laisser-faire est supérieur à l’interventionnisme, mais doit se déployer dans un cadre – essentiellement juridique – fourni par l’Etat. L’Etat n’intervient pas, et n’a pas besoin d’intervenir, car des règles de droit (dérivées donc de l’ordre politique) organisent le laisser-faire de manière à récompenser ses nombreuses vertus tout en limitant ou en évitant ses vices. L’Allemagne fonctionne encore d’après cette théorie, qui explique en bonne part la manière dont elle prétend aborder la crise de la zone euro. La Chine n’est pas ordolibérale et n’a pas de scrupule à faire intervenir son Etat dans l’économie, mais l’idée que l’Etat peut assister les progrès économiques en fournissant un cadre (ici de lutte contre la corruption) est identique à celle de l’ordolibéralisme, qui est vu pourtant comme étant une théorie arrimée à la vertueuse démocratie allemande. C’est que les deux approches ont compris que l’institutionnalisation d’une forme d’état de droit renforce les capacités de l’Etat. Comme le montrent surtout les déboires du droit constitutionnel ou en tout cas les pressions débilitantes qui s’exercent sur lui (évidemment parce qu’il s’agit de la partie la plus politique du système judiciaire) chez nous, nombre de dirigeants africains ne comprennent pas, ou ne veulent pas comprendre ce fait.

Les systèmes politiques doivent résoudre deux problèmes de base pour éviter la crise : le problème de la succession, et celui de la concentration du pouvoir. Ce qui rend la démocratie intéressante, c’est que ses processus politiques offrent, en théorie, une solution à ces deux problèmes : la succession à travers l’organisation d’élections périodiques (processus parfois renforcé par la limitation des mandats), et la concentration du pouvoir par sa diffusion à travers les institutions politiques de l’Etat. C’est essentiellement ce que fait la démocratie libérale (si l’on oublie les fadaises sur la représentation, chose qui n’existe pas comme processus politique, mais qui joue comme symbolique de légitimation). Ces deux solutions sont obstinément refusées par certains de nos dirigeants, qui préfèrent continuer à vivre avec la menace des crises absolument inévitables inhérentes à la non-résolution de ces deux problèmes dans le système. Par ailleurs, ils ne proposent pas de solutions alternatives, en dehors de la voie héréditaire qui est un désastre pour l’Etat, puisqu’elle le patrimonialise, et le fait régresser en quelque sorte à une situation où l’Etat n’était pas plus que la maison du roi – alors que l’on voudrait qu’il soit la maison du citoyen.

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