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une théorie fort urbaine

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A propos de villes et de secteur secondaire, il faut sans doute connaître les théories révolutionnaires de Jane Jacobs, principalement exposées dans deux ouvrages, The Economy of Cities (1970) et Cities and the Wealth of Nations (1984). Comme l’indique le titre de ce dernier ouvrage, la théorie de Jacobs est révolutionnaire par rapport au canon établi de la science économique, tel qu’il s’est élaboré depuis Adam Smith. Le point de départ de Jacobs est simple : l’unité analytique de la macroéconomie, ce ne sont pas les pays (« nations »), mais les villes, ou plus exactement, ce qu’elle appelle les régions urbaines (« city regions »). Lorsque nous nous référons au produit intérieur brut pour mesurer la croissance économique, nous ne tenons pas compte de la prépondérance de l’activité économique dérivant non pas du pays dans son ensemble, mais plutôt de ses villes. Certains exemples historiques (les cités-Etat italiennes, Singapour, Hong-Kong) lui permettent d’illustrer les mécanismes par lesquels les villes – non les pays – pilotent l’innovation, le commerce, le marché du travail et la formation du capital. Les zones environnant les villes deviennent des régions urbaines, entièrement façonnées par les villes, tandis que celles qui s’étendent au loin – y compris les campagnes et les zones dépeuplées – s’ajustent aux modes économiques de la ville la plus proche ou ignorent le développement.

Jacobs utilise cette intéressante réinvention de la macroéconomie pour analyser le sous-développement, montrant notamment qu’il peut fort bien exister au sein de pays développés (ce que l’on sait empiriquement sans en rendre compte du point de vue théorique). Les pays sous-développés eux-mêmes sont marqués par le manque ou la rareté de villes à succès, et par une dépendance trop forte vis-à-vis d’une seule ville. Cette focalisation sur les villes provient de la définition peu orthodoxe que Jacobs donne de la richesse : il s’agit moins de ressources ou de biens que de la capacité de commettre biens et ressources dans un processus de production, tout en sachant (et en pouvant) s’adapter aux changements de conditions et de besoins. En un mot, le dynamisme – qui n’est pas une donnée naturelle et qui, également, n’est pas une donnée caractéristique d’un pays, mais bien de régions circonscrites. Jacobs se réfère à la stagflation, cette situation déprimante qui combine des prix élevés (inflation) à un taux de chômage élevé (stagnation), et que les théories économiques conventionnelles de gauche (keynésianisme) comme de droite (monétarisme) considèrent comme une bizarrerie. Du point de vue de ces théories, l’un est supposé annuler l’autre. Jacobs souligne que cette situation est normale dans ce qu’elle appelle « backward regions » (régions arriérées, c’est-à-dire sans dynamisme économique porteur). (Et il est vrai que la stagflation est bien la condition permanente d’un pays comme le Niger). Les économistes occidentaux ont développé des illusions dues au fait que, depuis au moins le temps de Smith, leurs pays ont connu une sorte d’état de boom certes fébrile mais assez constant, qu’ils ont fini par prendre pour le fonctionnement éternel de la vie économique. Mais si nous réfléchissons à partir du concept de régions urbaines, nous voyons bien que même au niveau de ces pays, ces illusions ne tiennent pas. Le fait de prendre le pays comme unité analytique dissimule le fait que les régions économiquement passives des Etats-Unis par exemple sont subventionnées par les régions plus dynamiques, et c’est la seule raison pourquoi de telles régions ne connaissent pas le sort des pays sous-développés.

Pour expliquer tout ceci, Jacobs commence par remettre en cause l’idée selon laquelle l’agriculture, et donc l’activité dans les campagnes, serait au point de départ du processus de développement. Selon elle, le progrès économique trouve ses sources dans les villes, y compris dans le domaine agricole. Les révolutions technologiques – moissonneuses-batteuses, applications de l’énergie électrique, etc. – sont des produits de la ville qui, exportées dans les campagnes, catapultent la productivité agricole. Pareil pour les produits les plus profitables de l’activité agricole : c’est dans les villes que peuvent se développer l’industrie textile ou la boulangerie-pâtisserie. Dans les pays développés, la plupart des activités considérées comme rurales sont en fait des transplantations (un concept important dans la théorie de Jacobs) d’inventions, ou plutôt d’innovations urbaines (car il est vrai que l’activité concernée a souvent eu une première forme rurale, avant d’être importée en ville pour y être transformée et rendue plus productive). Jacobs donne l’exemple de l’Irlande des années 1840, dévastée par une famine qui fit plus d’un million de morts, pour montrer à quel point une économie dominée par l’agriculture, et la dépendance à une source limitée d’alimentation en provenance de l’agriculture, est vulnérable à tous les niveaux. Je traduis : « Il n’y avait pas de ports pour recevoir les secours… Il n’y avait pas de moulins pour moudre les graines reçues en secours. Il n’y avait pas de machines ni d’instruments pour construire des moulins. Il n’y avait pas de fours pour faire du pain. Il n’y avait pas de canaux permettant de faire circuler les informations relatives à la manière de cultiver d’autres produits agricoles, en dehors de la patate. Il n’y avait nul moyen de distribuer des semences d’autres produits agricoles, ou de fournir les équipements nécessaires à une conversion culturale. Il est certain que les Irlandais en étaient réduits à cet état parce qu’ils avaient été sous le joug de fer d’une servitude sociale et économique. Mais au cœur de cette servitude – et la raison pourquoi elle était si efficace et les avait rendus si vulnérables – se trouvait la suppression systématique de l’industrie urbaine, la même suppression de principe que les Anglais avaient voulu, sans succès, mettre en œuvre dans les petites villes des colonies d’Amérique. » En d’autres mots, l’Irlande – la première des colonies de l’Angleterre – avait été sous-développée à travers l’imposition d’une économie purement rurale. Le procédé – qui a aussi fonctionné en Afrique, sous l’empire des mêmes Anglais et de leurs compères français – était si bien connu qu’en 1945, il a failli être appliqué à l’Allemagne pour l’empêcher désormais de mettre sa puissance économique au service de nouvelles guerres d’agression, bref, pour sciemment sous-développer l’Allemagne à travers un processus de « pastoralisation » (il ne s’agissait pas de transformer les Allemands en bergers : « pastoral », ici, se réfère à l’économie rurale d’une manière générale, telle qu’elle était dénotée dans la culture classique des Européens, à travers les églogues et les pastorales). Cela porta même un nom, le Plan Morgenthau (du nom du secrétaire américain au Trésor, Henry Morgenthau Jr.) : finalement, ce fut le plan inverse – le Plan Marshall – qui fut appliqué. Jacobs cite aussi l’exemple éloquent d’une région américaine riche en ressources naturelles, mais qui ne fabrique rien, si bien qu’elle ne pourrait même pas enterrer ses morts de façon indépendante. L’exemple est extrait d’un récit d’un certain Henry Grady, parlant d’un enterrement dans le comté de Pickens, en Géorgie, dans les années 1870 (je traduis) : « La tombe fut creusée dans du marbre massif, mais la stèle funéraire en marbre venait du Vermont. Elle se trouvait dans une pinède, mais le cercueil en bois de pin venait de Cincinnati. Une montagne recélant un riche gisement de fer la surplombait, mais les clous du cercueil, les écrous et la pelle venaient de Pittsburgh. Alors que le bois massif et le métal abondaient, le corps fut transporté dans un char fabriqué à South Bend, dans l’Indiana. Un bosquet de noyers se trouvait à proximité, mais la poignée de la pioche et celle de la pelle venaient de New York. La chemise de coton que portait le mort avait été faite à Cincinnati, sa veste et son pantalon à Chicago, ses chaussures à Boston ; les mains croisées étaient insérées dans des gants de New York… Ce pays, si riche en ressources inexploitées, ne fournit aux funérailles que le cadavre et le trou, et aurait probablement importé ces deux choses également, s’il l’avait pu. »

Si Grady avait connu la théorie de Jacobs, il aurait aussi remarqué qu’aucune de ces importations n’était en provenance de la grande ville d’à côté, Atlanta. C’est qu’il ne suffit pas d’être une ville pour être économiquement dynamique. Il faut en passer par un processus qui serait à la source de toute expansion économique, et à quoi elle donne le nom assez dissonant de « import-replacement », remplacement ou substitution d’importation. Elle illustre la chose par les débuts de l’industrialisation, au Japon. Vers la fin des années 1880, le Japon se mit à importer des vélos. Des garages à vélo apparurent, qui se mirent d’abord à cannibaliser les bicyclettes endommagées pour se fournir en pièces détachées. Une fois que ces dernières ont été accumulées en quantité suffisante, des ateliers se mirent à fabriquer les pièces les plus utilisées sur place. La fabrication de pièces s’accrut rapidement, si bien que Tokyo fut bientôt en mesure de produire des vélos, qui furent ensuite exportés vers les autres villes du Japon, où le même processus s’enclencha. Le processus génère non seulement des emplois, mais aussi de l’expertise et de l’innovation. Les villes apprennent à résoudre des problèmes de manières nouvelles et variées, et à transférer l’expérience acquise dans un domaine d’activité vers un autre domaine. La richesse apparaît de cette façon : la ville devient plus riche parce qu’elle possède ce qu’elle avait l’habitude d’importer, et elle peut, grâce à cela, se permettre d’importer des choses plus coûteuses. Et c’est la seule manière, en fait, de commencer un processus de développement économique.

Une ville dynamique transforme donc son hinterland en région urbaine. Le développement ne marche réellement que dans des régions urbaines. Les terroirs proches sont révolutionnés par la croissance de la productivité liée au développement urbain, libérant de la force de travail pour les manufactures et les autres formes de travail transplantées de la ville ; du capital apparaît pour financer les améliorations en infrastructure et en organisation communautaire. Du point de vue de Jacobs, une région urbaine fonctionnelle n’a pas besoin d’experts en développement, elle se développe elle-même. Elle peut d’ailleurs refuser de se développer dans une certaine direction, au grand dam des responsables, mais il est très difficile, voire impossible (et donc imprudent) de contrôler ses lignes de dynamisme.

Pour Jacobs, ces lignes ou forces de dynamisme de la région urbaine sont au nombre de cinq : les besoins en approvisionnement, l’abondance d’emplois, l’amélioration de la productivité, la transplantation du travail urbain et le capital. L’important ici, c’est que, dans les villes et leurs régions, ces cinq forces agissent de façon combinée et équilibrée, alors qu’en dehors, elles agissent de façon généralement isolée, menant à des résultats nuls, voire désastreux.

La ville a besoin de ressources naturelles ou primaires pour ses productions, mais cela n’est pas nécessairement une bonne chose pour une région du monde qui se spécialise en ravitaillement en ressources naturelles ou primaires. Ces régions peuvent paraître en bénéficier pendant un certain temps, et un boom de demande peut leur rapporter d’immenses revenus. Mais elles n’ont aucun contrôle sur cette demande, qui est, d’une certaine façon, une forme de domination. En effet, tout se passe comme si vous êtes un fermier qui cultive son mil, élève ses poules et ses moutons, entretient un verger de légumes et de fruits. Vous n’êtes pas riche, mais vous n’êtes pas pauvre non plus : vous vivez modestement de façon indépendante, parce que vous avez une variété de ressources propres qui vous permettent de vous nourrir convenablement, et de vendre ou d’échanger une petite partie de ce que vous avez pour vous procurer ce que vous n’avez pas auprès de vos trois ou quatre voisins. Comme vos biens sont en variété, vous avez forcément quelque chose dont quelqu’un d’autre a besoin. Puis tout d’un coup, cent commerçants arrivent de loin et veulent tous vos tomates parce qu’elles sont de la qualité désirée pour leurs partenaires industriels et vos terres peuvent en produire en quantité suffisante – à condition que vous les consacriez uniquement à faire des tomates. Comme ils vous proposent des sommes étourdissantes, vous bradez votre mil et vos bêtes et convertissez tout votre terrain en champ de tomate. Vous devenez du jour au lendemain un richard. Vous transformez votre cabane en palais, vous importez de la ville tout ce qu’il faut pour vivre en roi de la tomate. Puis au bout de cinq ans, la mode change en ville, on ne veut plus des tomates, on veut des carottes, les prix s’effondrent, personne ne veut plus de vos tomates qui pourrissent dans vos champs ; comme vous les avez convertis, ces derniers ne produisent plus rien d’autre, et d’ailleurs, vous avez perdu le goût et l’aptitude de produire autre chose, votre palais vous coûte cher, comme vous n’avez plus de revenus, les dépenses auxquelles vous vous êtes habitué deviennent des dettes, et comme votre crédit est tombé, personne ne veut vous prêter de l’argent pour sauver les meubles. C’est la descente aux enfers. J’ai brodé cet apologue, mais Jacobs donne l’exemple du boom du caoutchouc dans l’Amazone, au début des années 1900, qui firent de l’Uruguay « la Suisse de l’Amérique du Sud », formule qui n’est plus qu’une amère ironie pour les Uruguayens d’aujourd’hui. A une échelle moindre, et avec plus de rapidité, les Nigériens ont connu cette histoire avec le boom et le « bust » de l’uranium, entre 1975 et 1980. On a du mal à imaginer l’Arabie saoudite connaître le même sort, mais il se peut que dans quarante à cinquante ans, on ait du mal à s’imaginer que l’Arabie saoudite fut, un jour, fabuleusement riche. (D’ailleurs, il semble qu’il y a déjà une pauvreté cachée des Saoudiens). Une région urbaine change constamment, à travers l’innovation et l’adaptation – tel n’est pas le cas des régions ravitailleuses, qui tendent à traiter leurs ressources comme un don divin ou une sorte de bénédiction éternelle. Elles n’envisagent que de façon ambivalente la fin du boom, qui les prend généralement par surprise. Un chanteur nigérien a un jour, au moment du « bust » du « yellow cake », commis une chanson geignarde dont le refrain est : « Uranium, où es-tu ? Ton peuple dans la misère. » Implicitement, il ne voyait pas l’uranium comme une simple source possible de capital, mais comme un don nourricier.

Et encore, dans ces cas-ci, au moins la population locale a plus ou moins bénéficié du boom : on ne peut en dire autant des Aymara réduits par les Espagnols à l’état de machines à extraire du minerai d’argent dans le Potosí. De plus, il semble que les régions urbaines dynamiques n’apparaissent que dans les zones les plus dépourvues de ressources naturelles importantes : le nord des Etats-Unis, plutôt que le sud et ses richesses agricoles ; le Japon, qui doit importer la plupart des matières premières nécessaires à son économie ; la première ville européenne à briller de tous ses feux au sortir du Moyen-Age, Venise, gisait dans un marécage, et la première puissance économique européenne, les Pays-Bas, fut d’abord une ligue de villes commerçantes et manufacturières (une super région urbaine en quelque sorte) qui durent fournir des efforts prodigieux pour éviter de se noyer dans la mer du Nord.

Les villes produisent des emplois qui ponctionnent la population des zones rurales. En général, le seul résultat avantageux pour les zones rurales éloignées, ce sont les versements d’argent de leurs enfants émigrés qui, dans certains cas, peuvent produire une enclave étrange de vie confortable dans une zone sous-développée. Il est extrêmement rare qu’une telle enclave puisse devenir un centre de dynamisme économique. Et de toute façon, le résultat le plus commun de l’exode rural est plutôt la transformation progressive des villages désertés en hameaux ou en villages fantômes.

Fonctionnant de manière isolée dans une campagne, la productivité peut aussi avoir des résultats désastreux au point de vue économique. Si un progrès technologique aboutit à ce qu’un homme fasse le travail de six, cinq hommes deviennent économiquement « superflus », c’est-à-dire sans emploi et sans doute non-employables. Jacobs donne l’exemple d’un métier actionné par une roue de bicyclette, mis au point en Inde et qui permettait à un seul villageois de fournir la force de travail d’une dizaine de personnes. Le gouvernement indien renonça à promouvoir la technologie, ayant constaté l’impossibilité de trouver une nouvelle occupation rémunératrice aux centaines de millions de paysans qui perdraient ainsi leur gagne-pain (comportement inverse du gouvernement britannique qui mata par la force armée les actions des luddites, ces artisans qui essayaient de détruire les nouvelles machines destinées à accroître la productivité des ateliers textiles tout en réduisant drastiquement le nombre de bras employés dans l’activité : il est vrai que l’Inde ne dispose pas d’empire colonial pouvant servir de soupape à son trop-plein de population). Dans une région urbaine, de tels progrès technologiques s’avèrent généralement bénéfiques car la force de travail ainsi économisée trouve souvent à se reconvertir dans une autre activité.

Une région urbaine très développée peut produire des transplantations. Elle peut mettre au point des unités de production indépendantes de l’interconnexion d’activités résidant dans la ville, si bien qu’elles deviennent exportables vers d’autres parties du pays ou du monde. Les régions déshéritées du monde désirent ces transplantations parce qu’elles créent des emplois. Mais elles ne créent pas du développement. Les usines et autres manufactures ne sont pas la cause du développement, elles en sont un effet tardif. Aujourd’hui, la Chine fait beaucoup de transplantations en Afrique, ce qui y crée parfois des illusions naïves. Par exemple, au Niger, la société chinoise des produits pétroliers a installé une raffinerie non loin de la ville de Zinder. Les habitants de Zinder – qui vivent dans une ville et une région économiquement atones – se sont imaginés que c’était le début du développement pour eux, leur ville et leur région. Ce qui est remarquable, en effet, et qui confirme en un sens les vues de Jacobs, c’est qu’ils pensaient et parlaient avant tout en termes de la ville et de sa région, plutôt qu’en terme du Niger – allant jusqu’à faire la blague révélatrice que, désormais, les autres habitants du Niger auraient besoin de visa pour entrer dans Zinder. Ils ont vite déchanté. L’usine a effectivement produit quelques emplois, mais pas nécessairement uniquement pour la ville de Zinder, puisque certaines qualifications en étaient absentes. Mais surtout, l’usine est une transplantation d’une unité dont les composantes ont été conçues et fabriquées ailleurs, et donc qui a produit ses principaux effets de richesse ailleurs.

Pour bien expliquer un tel processus, Jacobs fait le récit remarquable de la tentative faite par le Shah d’Iran, dans les années 1970, d’acheter pour ainsi dire le développement en signant des contrats avec des industriels occidentaux pour qu’ils installent des unités de production en Iran et forment les ingénieurs iraniens. Le récit est trop long pour être traduit et inséré ici, mais il est absolument remarquable. Résumons en donc un fragment. En 1975, le Shah a signé un contrat avec la compagnie américaine Textron pour construire une gigantesque usine à fabriquer des hélicoptères dans la vénérable cité d’Ispahan. Textron fonda une filiale à Euless, dans le Texas, afin de concevoir l’hélicoptère. La construction de l’usine fut confiée en sous-traitance à une compagnie basée à Charlotte, en Caroline du Nord. Cette compagnie confia à son tour la gestion de l’électrification de l’usine à une société basée à Washington DC. Cette dernière signa un contrat pour la mise au point des commutateurs à General Electrics, qui se servit d’usines opérant au Texas, en Caroline du Nord, en Illinois et en Iowa. La climatisation et la plomberie furent confiées à une entreprise de Dallas qui engagea à son tour 150 sous-traitants à travers les Etats-Unis. En fin de compte, plusieurs centaines d’entreprises américaines furent impliquées dans le projet, et les Iraniens eux-mêmes n’intervinrent qu’à travers des participations de leur Etat dans les deux ( !) entreprises organisant le convoyage des équipements des Etats-Unis à l’Iran. Le Shah pensait acheter le développement : il n’achetait qu’une gigantesque usine – et la cause même du développement, la capacité de construire l’usine, il ne pouvait l’acheter. Autant dire, note Jacobs, qu’un millionnaire qui achète un tableau de maître est un grand artiste. Détail : Textron, le fabricant d’hélicoptères, était à l’origine, comme son nom l’indique, une entreprise de textiles. Son activité dans les années 1970 témoigne donc de façon vertigineuse de cette capacité de changement et d’adaptation qui, selon Jacobs, est la vraie source de la richesse.

Enfin, une ville dynamique génère d’énormes quantités de capitaux qui peuvent être déployés à travers le monde. Mais le capital, agissant de manière isolée, ne suffit pas à transformer l’économie d’une région – ce qui contribue à expliquer l’échec de l’aide au développement en Afrique notamment, mais l’exemple de Jacobs est plus intéressant car elle le tire d’une expérience à l’intérieur d’un « pays développé », les Etats-Unis. C’est l’histoire de la Tennessee Valley Authority (TVA), un énorme projet destiné à développer l’une des régions les plus arriérées du pays, à travers la construction de barrages hydro-électriques destinées à offrir des ressources économiques de première importance, notamment de l’énergie électrique bon marché et en abondance, capable d’attirer des industries gourmandes en électricité. Cela ne fut pas un échec total : des usines furent effectivement installées, des emplois créés, la vie dans les campagnes connut des améliorations notables. Mais à un niveau plus profond, ce fut quand même un échec, car aucune région urbaine à substitution d’importation n’émergea du processus. Au bout de quarante ans d’assistance intensive, certaines parties de la région étaient encore, dans les années 1970, d’une sordide pauvreté. En 1976, lorsqu’une nouvelle usine ouvrit ses portes dans la partie de la TVA qui se trouvait en Alabama, 40 000 demandeurs d’emplois se présentèrent pour 1400 emplois. A cette époque, la TVA ne trouvait plus de fleuves ni d’affluents sur quoi construire des barrages et tâchait de mettre en place des usines de charbon – ce qui réduisit les avantages liés au coût offerts par la région – avant de passer au nucléaire – ce qui supprima finalement lesdits avantages.

Cette théorie est intéressante par tout ce dont elle permet de rendre compte mieux que les théories plus conventionnelles. J’ai quelques réserves mineures sur certains points, et il y a d’autres détails intéressants (liés par exemple à la question de la monnaie) sur lesquels je ne m’étends pas dans un billet qui menace de devenir interminable. Mais évidemment, la question la plus importante est bien : quelles leçons en tirer pour le « développement » ?

La théorie de Jacobs implique que, pour une bonne part, l’économie du développement cherche à résoudre des problèmes qui n’existent pas (et crée ainsi, dans la foulée, de nouveaux problème) à cause de sa focalisation sur les pays plutôt que sur les villes. Certainement, on ne devrait pas trop attendre de certaines politiques, telle que la transplantation d’usines ou (de façon corolaire) la cour faite aux grandes entreprises pour qu’elles viennent investir « dans l’économie nationale ». De même, il faut moins attendre des industries extractives, si l’on veut éviter de rudes réveils. Le capital qu’elles génèrent sous formes de redevances, taxes et royalties n’est pas une mauvaise chose en soi, mais comme tout argent non gagné, il est dangereux par les réflexes de dépendance et de passivité qu’il stimule. On peut l’utiliser sagement, bien entendu, mais avec vraiment beaucoup de sagesse – bien plus qu’on n’en trouve d’ordinaire dans les cercles dirigeants.

Si l’on en croit Jacobs, donc, les Etats qui veulent encourager le développement feraient bien de stimuler une économie de régions urbaines. Même dans le contexte du Niger, Maradi, qui n’a pas de raffinerie, et qui est à 200 km de Zinder, est une ville remarquablement plus dynamique et animée, où n’existent pas les problèmes sociaux – par exemple les gangs violents – qui minent sa voisine : c’est qu’elle file le parfait amour avec le commerce et même un petit peu de manufacture (mes matelas et coussins sont importés de Maradi). Le but serait de parvenir à susciter des ville à substitution d’importation – au début forcement par la création d’une diversité de petites entreprises assez bien soutenues et structurées pour se lancer dans l’innovation. Je ne suis pas sûr qu’on puisse tirer de sa théorie une liste cohérente de prescriptions applicables partout. Mais il s’agit là certainement d’une façon alternative – ni franchement à droite, ni nettement de gauche (en réalité, c’est quand même de la gauche) – de voir la réalité économique (et ses implications sociales et politiques) qui mérite bien plus qu’un simple intérêt de passage.

Il n'y a pas que l'économie...

Il n’y a pas que l’économie…

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