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Trop de poches/Too many pockets

Publié le

Je viens de lire un article intéressant sur « la lutte contre la corruption en Inde », dans The Economist. La distinction établie entre « corruption par harcèlement » et d’autres types de corruption est, en particulier, intéressante, parce qu’elle permet de voir que la corruption par harcèlement n’est pas de la corruption, mais du vol – une forme de vol par abus de pouvoir. Dans mon expérience, l’exemple le plus clair de ce genre de vol par abus de pouvoir est celui offert par les agents de contrôle aux frontières, à travers les pays d’Afrique de l’Ouest. Ces gens prennent effrontément votre carte d’identité ou votre passeport et refusent de vous rendre votre document à moins que vous ne payez une certaine somme. Cette somme est souvent standard, même si elle est parfois à la tête du client. La solution préconisée par l’économiste indien Basu peut réduire cette forme de corruption : il suffirait par exemple que les pays mettent en place un organe de répression et un système d’information des victimes potentielles adapté à chaque circonstance (s’agissant des voyages, la vente de billet par une compagnie de transport devra par exemple obligatoirement s’accompagner de la délivrance de l’information – d’ailleurs, dans le contexte africain de « parole ailée », une telle information deviendrait très vite universellement connue. La chose pourrait être organisée par la CEDEAO, qui dispose depuis 2006 de pouvoirs lui permettant d’agir directement dans ce genre de domaine).

Mais le système de répression peut facilement être onéreux. The Economist se fait l’écho de ce fait lorsqu’il indique qu’une telle politique se heurterait à la lenteur des tribunaux en Inde (lenteur aussi caractéristique de l’Afrique). La lenteur n’est qu’un aspect d’une question plus fondamentale, qui est celui du coût de l’état de droit. Il y a des gens – surtout dans les pays riches – qui supposent que l’état de droit n’est qu’une question de volonté politique, qui manquerait cruellement dans certains endroits pour des raisons « culturelles » et autres du même tonneau. En réalité, c’est un système administratif qui implique des coûts très élevés, non seulement pour les salaires des agents, mais surtout pour la conduite et la maîtrise de procédures dont on ne peut jamais évaluer la longueur et la complexité par avance.

Je vais donner un exemple concret, sur la base d’une aventure qui m’est arrivée au cours d’une recherche de terrain dans un pays ouest-africain. Je devais interviewer des directeurs d’école, mais pour ce faire, devait obtenir un permis de recherche. Ce document est délivré par le ministère de l’éducation nationale, mais devait être contresigné par un département de ce ministère en charge du secteur éducatif que je devais enquêter. Le ministère me délivra le permis, mais le département ne contresigna pas. Je m’escrimai toute une semaine durant à obtenir ce contreseing, ne comprenant absolument pas pourquoi cela était si difficile – il ne s’agissait, après tout, que d’un simple paraphe, et j’avais l’approbation du ministère. De guerre lasse, je m’informai, et découvris un centre de recherche qui était aussi habilité à délivrer des permis de recherche sur paiement de frais se montant à 10 000F. Je m’en acquittai et pus reprendre l’enquête. Une fois de retour à Niamey, je parlais de cet incident à un universitaire nigérien qui avait l’habitude de travailler dans le pays en question. Il sourit, secoua la tête : « Le jour même de ta visite au département, tu aurais dû laisser une enveloppe contenant 15 000F. » J’en rendis ensuite compte à mon collaborateur américain, qui lui aussi me répondit : « Je trouve touchant que tu ne te sois pas rendu compte de ce qui se passait, devant une requête aussi insistante de pot de vin. »

J’étais naïf, mais à ma décharge, j’étais obsédé par le fait que j’avais déjà le document. Il avait été écrit et imprimé par le ministère, et à partir de là, je n’aurais pas imaginé qu’il y avait quoi que ce soit d’autre à faire. Le ministère ne demandait aucun frais, mais aussi, un contreseing n’aurait pas été requis, n’était le fait que je travaillais sur un sous-secteur spécial (médersas).

Supposons maintenant qu’on doive réprimer une volerie de ce type. Voici les éléments :

–       Le ministère m’autorisait à entreprendre l’enquête et requerrait du chef du département qu’il contresigne le permis : donc j’y avais droit.

–       Le chef du département ne contresigna pas, mais sans me donner d’explication (le chef du département prenait mes coups de fil, mais refusait de me recevoir en me fixant des faux rendez-vous : Interprétation, je devais, au téléphone, lui proposer quelque chose, mais ce n’est qu’une interprétation).

–       Je me plaignis au ministère, mais ces derniers me dirent ne rien pouvoir faire.

Le chef du département ne m’a donc pas directement sollicité. Mais supposons que je lui aie proposé un pot de vin, ou même qu’il m’ait sollicité : quelle preuve en aurais-je eue ? La corruption ne laisse pas de traces écrite. Reste le témoignage de mon assistant, qui pourrait être contré par un autre témoignage. Une telle contradiction nécessiterait alors une enquête administrative. Je suppose que les enquêteurs devrait établir un profil du chef de département. Ils devraient consulter les archives du ministère pour retrouver, peut-être, des occurrences de ses interventions administratives. Il eût alors fallu mener une enquête auprès des personnes impliquées, et des autres usagers du service. Ces actions signifient que, (1) le ministère a un système d’archivage au point – ce que nous ne pouvons pas supposer être le cas, (2) les agents du ministère – forcement liés au chef de service, et peut-être tout aussi corrompus – sont coopératifs et (3) il existe un système efficient pour retrouver les usagers, et les contacter.

Pour cette enquête sur une affaire de corruption de 15 000F tout au plus, on voit tous les coûts nécessaires en termes de personnel, d’heures de travail et de pression sur les agents du ministère. Une task force spéciale pourrait accomplir ce travail, mais cela veut dire que des administrations aux ressources limitées devraient créer et maintenir une telle task force.

Le problème, c’est que l’état de droit ne se limite pas aux tribunaux, qui n’en sont que l’élément le plus visible. La « lenteur » des tribunaux n’est pas uniquement imputable aux tribunaux. Elle est liée aussi à l’organisation du système judiciaire et administratif, qui dépend de la quantité et de l’efficience des fonds publics investis. Ces fonds publics à leur tour dépendent de la capacité à les financer des contribuables. Les services publics paraissent gratuits, mais ne le sont pas. Nous ne les payons pas directement (et c’est même pour cela que la corruption nous choque). Mais nous les payons quand même. Et si nous n’avons pas les moyens de banquer assez pour que le système fonctionne correctement, il ne fonctionnera pas correctement. La corruption n’est pas seulement une cause du sous-développement : elle en est aussi une conséquence.

Je parlais l’autre jour de corruption policière avec un Nigérian. Il me dit qu’elle est élevée parce que le gouvernement, pour la limiter, a conçu pour les policiers des uniformes sans poches. Résultat, ils doivent s’associer à quelqu’un qui les accompagne et empoche l’argent – quelqu’un qu’il faut, bien entendu, récompenser. L’idée, pourtant, n’est pas mauvaise, car les flics n’ont pas toujours leur poche ambulante avec eux.

I just read an interesting article on the “fight against corruption in India” in The Economist. The distinction established between “harassment bribe” and other types of bribe in particular is interesting, because it makes us see that harassment bribe is not corruption, but thievery. A form of thievery through abuse of power. In my own experience, the neatest example of this kind of thievery through abuse of power is the one found with border agents across West Africa. These people impudently take your identity documents and would not return them unless you pay a certain sum. The solution advanced by the Indian economist Basu may reduce that kind of corruption: the countries might put in place a repression organ and an information system targeting potential victims, and adjusted to each circumstance (for instance, regarding travels, the sale of travel tickets would be attended with the delivery of the information – and it is to be expected that in the African context of the “winged word”, that information would soon become universal currency. The thing might be organized by ECOWAS, which, since 2006, has the powers for moving directly in that sphere)

But the repression system can easily be over-costly. The Economist alludes to this when it points out that the policy would be constrained by the sluggishness of courts in India (a sluggishness also characteristic of Africa). The sluggishness is only an aspect of a more fundamental issue, that of the cost of rule of law. There are people – especially in the rich countries – who suppose that rule of law is only a matter of political will, which would be lacking principal for “cultural” reasons or such. In reality, it is an administrative system which entails high costs, not only for the salaries of agents, but chiefly for the conduct and control of procedures which may be very lengthy and complex, in unexpected ways.

Here’s a concrete example, on the basis of something that happened to me in the course of a field work that I conducted in a West African country. I was to interview school headmasters, and needed a research permit. The document is issued by the ministry of national education, but must be countersigned by the head of a department in that ministry that is in charge of the specific educational sector I was interested in. The ministry issued the permit, but the department didn’t countersign. I tried for a whole week to get that signature, feeling absolutely in the dark as to why it wasn’t given – after all, it was simply an autograph, and I was approved by the ministry. Finally tired of the dilly-dallying, I looked around, discovered a research center which was habilitated to issue research permits for a fee of 10,000 Cfa Fr., paid up, and resumed my investigations. Once back in Niamey, I told the story to a local scholar used to work in the country where I went. He smiled, shook his head: “The very first day you went to the department, you should have left 15,000 Cfa Fr. enclosed in an envelope.” I also told the story to my American collaborator, who replied: “It’s touching that you did not see at once what was an insistent request for a bribe.”

I was naïve, but in my defense, I was obsessed by the fact that I already had the document. It was written and printed by the ministry, and I could simply not suppose that there was anything more left to do. The ministry didn’t request any fees, and also no countersigning would have been actually requested, were it not for the fact that I was working on a special sub-sector of national education (madarsas).

Let’s suppose now that this kind of thievery should be tackled. Here are the elements:

–       The ministry authorized my research, and required from the head of department that my permit be countersigned: so it was my right.

–       The head of department did not countersign, but without giving any explanations as to why (he would take my phone calls, but would not receive me, dodging me by setting up false appointments: interpretation, I should have offered something over the phone, but that is only an interpretation.)

–       I complained to the ministry, but they told me there was nothing they could do.

The head of department therefore did not directly solicit bribes. But let’s suppose that I offered something, or even that he actually solicited something: would I have any evidence of this? Bribery avoids paper trail. Maybe then the testimony of my assistant – which could be countered by another testimony. The contradictions would then have necessitated an administrative investigation. I suppose investigators would have needed to establish a profile of the head of department. They would have needed to check the ministry’s archives to find, perhaps, instances of his administrative interventions. Then conduct an investigation on people of interest, other users of the service. These actions mean that, (1) the ministry has a good filing system, (2) the agents of the ministry – necessarily connected to the head of department, and perhaps equally corrupt – actually cooperate and (3) there exists an efficient data system for finding and contacting former users.

For an investigation on a 15,000 Cfa Fr.-bribe affair, one can see all the implied expenditures, the costs in terms of staff, work hours, pressure on the agents of the ministry. A special task force could do the job, but this means that seriously resource-challenged civil services must create and maintain that task force.

The point is, rule of law isn’t just courts, courts being just the protruding part of the system. The “sluggishness” of courts is not the fault of courts only. It has to do with the organization of the judicial and administrative systems, which depends on the amount and efficiency of the public funds invested therein. Those public funds depend in turn on the financing capacities of tax-payers. Public services appear to be free, but aren’t free. We do not pay for them in person and directly (and that is indeed why corruption shocks us). But we do pay for them. And if we do not have the means to fork out so that the system would work correctly, then it would not work correctly. Corruption isn’t simply a cause of under-development: it is also a consequence of under-development.

I was talking of police corruption the other day with a guy from Nigeria. He told me it was high, because the government, in order to restrict it, had created a pocketless uniform for cops. As a result, the latter must partner with someone who would pocket the bribe, and must of course be paid for this. However, the idea isn’t bad, since cops do not always have with them their pocket-bearer.

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